2023-04-27
W terminie 07.2019 r. – 12.2022 r. na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zrealizowane zostało badanie pt. Analiza efektów wybranych działań POIR i POPW na poziomie sektorowym i makroekonomicznym za pomocą modelu makroekonomicznego.
Celem głównym badania było oszacowanie efektów wybranych działań PARP, realizowanych w ramach POIR oraz POPW. Analiza miała pozwolić na oszacowanie wielkości następujących efektów:
Bezpośrednich i Pośrednich – oznaczających wzrostu produkcji/świadczenia usług przez firmy-beneficjentów (bezpośredni) i związanych z tym korzyści dla podmiotów niepoddanych interwencji a wchodzących w skład łańcucha dostaw (pośredni);
Indukowanego – wynikającego ze wzrostu popytu na wyroby/usługi wszystkich branż wskutek wzrostu wynagrodzeń dla pracowników przedsiębiorstw będących bezpośrednimi lub pośrednimi beneficjentami Programu;
Fiskalnego (zmian w dochodach sektora finansów publicznych) – wynikających ze zmian wartości danin publicznych wskutek zwiększonej aktywności lub efektywności gospodarczej w wyniku Programu.
Wnioski i rekomendacje:
1. Dużym ryzykiem programów wspierania innowacyjności jest stosunkowo krótkookresowa skuteczność wsparcia (dominacja efektów popytowych), ograniczona tylko do okresu wdrażania. Trwałość efektów interwencji publicznej zależy od jej potencjału do oddziaływania na realne zdolności firm, wpływające na ich pozycję konkurencyjną: nowoczesny kapitał produkcyjny, wysoki kapitał ludzki i zarządczy itp. Dotyczy to zarówno wspieranych firm jak i (pośrednio) ich kooperantów w łańcuchu dostaw.
Rekomendacja Koncentracja na projektach budujących /poprawiających realne zdolności (ang. capacities) we wspieranych firmach: możliwości produkcyjne, efektywność zasobową, umiejętności kadry menadżerskiej.
2. Działania PARP w ramach POIR i POPW okazały się być bardziej skuteczne (silniejszy wpływ, większa trwałość) w odniesieniu do Polski Wschodniej. Powodem było dużo mniejsze nasycenie kapitałem i innowacjami tego makroregionu niż reszty kraju, a co za tym idzie większy potencjał do relatywnej zmiany (efekt bazy). Cecha ta prawdopodobnie nie zmieni się także w kolejnej perspektywie finansowej.
Rekomendacja Zwiększenie alokacji dla województw Polski Wschodniej w ramach interwencji podejmowanej w nowej perspektywie finansowej. Z punktu widzenia rozwojowego, ważnym kryterium jest realne wsparcie możliwości produkcyjnych/konkurencyjności danej firmy (por. rekomendacja nr 1) - tym przypadku szczególnie podmiotów z Polski Wschodniej - a nie to, gdzie wydaje ona pozyskane środki w ramach projektu (tj. z jakich regionów kupuje wyroby i usługi w projekcie).
3. Deficytem perspektywy finansowej 2014-2020 było niedostateczne uwzględnienie kryteriów efektywności środowiskowej w kryteriach wyboru projektów. W związku z rosnącymi wymaganiami rynkowymi i regulacyjnymi w tym zakresie oraz wymogiem wydatkowania dużej części środków UE na cele spójne z European Green Deal, byłby to istotny brak w wypadku wsparcia udzielanego w kolejnym okresie budżetowym.
Rekomendacja Silniejsze nakierowanie aktywności PARP na wspieranie efektywności zasobowej, energetycznej i redukcji emisji CO2 w polskich firmach.
4. Absorpcja innowacji jest równie ważnym sposobem podnoszenia produktywności jak własne prace B+R przedsiębiorstw. W przypadku firm o mniejszych zasobach własnych lub znajdujących się w pobliżu gorszych industrial commons (podmiotów położonych peryferyjnie), może to być jedyny sposób na poprawę własnej pozycji konkurencyjnej.
Rekomendacja Równoprawne traktowanie innowacji polegających na absorpcji znacznych, lecz zewnętrznych innowacji i własnych prac badawczo-rozwojowych przedsiębiorstw. Zarazem uwzględnienie (wewnętrznego i zewnętrznego) potencjału firmy w tym kryterium.
5. Sektory będące największymi beneficjentami wsparcia niekoniecznie są tymi, z których pochodzą dofinansowane przedsiębiorstwa. Beneficjenci pośredni (dostawcy wyrobów i usług w projektach, partnerzy w sieci wytwórczej, w sieci dystrybucji, w ramach różnych sektorów) mogą mieć dużo większe znaczenie makroekonomiczne od beneficjentów bezpośrednich.
Rekomendacja Przeprowadzenie szczegółowej analizy / ewaluacji ex-ante oczekiwanych efektów interwencji realizowanej przez PARP w nowej perspektywie finansowej pod kątem pożądanych i możliwych skutków ekonomicznych. Dokonanie zmian w logice interwencji programów, jeśli to konieczne, uwzględniając także skutki interwencji na beneficjentów pośrednich (sektory dostawców i usługodawców systemowych, regiony/kraje pochodzenia dóbr i usług dostarczanych w projektach).
6. Dużą (w relacji do nakładów) skutecznością wykazała się interwencja PARP w odpowiedzi na COVID-19. Jednocześnie było to efektem wyjątkowych okoliczności w jakich interwencja była podejmowana i jako takie nie powinno stanowić przesłanki do projektowania interwencji przyszłej. Zarazem w nowych programach na lata 2021-2027 warto zachować budżetową elastyczność umożliwiającą – w razie nadzwyczajnej potrzeby (np. sytuacja dot. Ukrainy) – dokonanie podobnej interwencji ponownie
Rekomendacja Opracowanie planów rezerwowych, alternatywnego wykorzystania środków PARP w nowej perspektywie finansowej 2021-2027, z uwzględnieniem doświadczeń z działań antycovidowych. Plany powinny zapewniać możliwość niezwłocznego zareagowania na poziomie systemu wdrażania programów (np. zmianę przeznaczenia pomocy rozwojowej na obrotową dla przedsiębiorców lub przeniesienie środków między osiami programów lub funduszami) a zaplanowane elastyczności powinny uprzednio zostać uzgodnione z Komisją Europejską.
W toku opiniowania wyników ww. badania IZ FENG nie zgodziła się częściowo z rekomendacją nr 2 i 4. IZ FENG nie wyraża akceptacji dla wprowadzania w tym Programie dodatkowych rozwiązań, wydzielonej alokacji lub kryteriów premiujących wnioskodawców z makroregionu Polski Wschodniej. Efektem wsparcia, z jakiego korzystał ten makroregion w dwóch poprzednich perspektywach finansowych powinno być m.in. lepsze przygotowanie przedsiębiorstw i jednostek naukowych zlokalizowanych w tej części kraju do ubiegania się o wsparcie z programów krajowych takich jak np. FENG. Z kolei środki FENG przeznaczone są na wsparcie działalności B+R+I i powinny być skierowane na projekty, które w najwyższym stopniu przyczynią się do poprawy innowacyjności polskiej gospodarki, co nie zostanie osiągnięte poprzez kierowanie środków do podmiotów, które wykażą większe zapóźnienie w tym obszarze. Miarą sukcesu nie jest bowiem w przypadku FENG zmiana w poszczególnych województwach, lecz zmiana dotycząca całego kraju, względem innych państw.
W całości została odrzucona rekomendacja nr 6, która nie uwzględnia wymagań dotyczących zaprogramowania wsparcia, tj. konieczności zaplanowania przeznaczenia środków. Aktualnie wymagania prawne nie pozwalają na utrzymywanie rezerwy, na wypadek konieczności jej użycia. Takie zmiany mogą mieć miejsce, jedynie jeśli pozwolą na nie akty prawne wydawane na daną okoliczność (np. kryzysu).